La mediados de Noviembre de 2015, participé en la reunión de un grupo de expertos que analiza el nuevo indicador que está elaborando el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para supervisar y medir qué flujos financieros se pueden considerar ayuda al desarrollo que en la actualidad no se incluyen en el concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD o ‘ayuda’). Este nuevo indicador se denomina provisionalmente ‘Apoyo Oficial Total al Desarrollo Sostenible’ (TOSSD, sus siglas en inglés). Su objetivo declarado no es suplir a la AOD sino añadir transparencia a otros flujos financieros que apoyan a los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por la ONU.

En mi opinión, esta agenda supone graves riesgos —podría socavar los objetivos de ayuda, incentivar las inversiones privadas equivocadas y atribuir falsamente a los donantes una contribución a los bienes públicos universales. Pero la semana pasada me pidieron una reflexión sobre sus aspectos positivos. Y tengo dos consideraciones iniciales:

1. Para los receptores: ¿contabilización transparente de costes y beneficios?

Desde la perspectiva del país receptor, el indicador podría servir principalmente para ofrecer un registro transparente de los balances de la financiación de los donantes, que saque a la luz los aspectos positivos y negativos. Permitiría ofrecer a los receptores una mejor información sobre la financiación que fluye a sus países, algo bienvenido. Les ayudaría a responder a algunas preguntas fundamentales cuando se les presenta un paquete de financiación apoyado por los donantes:

• ¿Cuáles son los costes y beneficios financieros totales?

o o ¿Cuál es el coste para el receptor del paquete total de financiación? ¿Y qué representa en comparación a otras alternativas? Como observa Eurodad, las Asociaciones Público Privadas (PPP), que se están convirtiendo en el método preferido de financiación mediante donantes, con frecuencia están diseñadas para ocultar dicha información.
o ¿Cuáles son las obligaciones – tanto explícitas como contingentes? Por naturaleza, las inversiones privadas implican proyectos que pueden a veces fracasar. Cuando dicha inversión es un servicio público con implicaciones para los derechos humanos (como el suministro de agua) o con importantes consecuencias económicas (como la electricidad o las telecomunicaciones) es muy probable que el gobierno no permita que esto suceda. Los gobiernos, inevitablemente, acabarán interviniendo —lo cual significa que las obligaciones contingentes son muy reales, y podrían ser enormes—.
o ¿Cuáles son los riesgos y beneficios globales? Para responder a esta pregunta hay responder antes a muchas otras:

• ¿Es la financiación a muy corto plazo? ¿Se trata de capital especulativo que, con toda probabilidad, abandonará el país rápidamente si se percibe un problema?
• ¿Cuáles son los riesgos del endeudamiento y, en concreto, los que conllevan las obligaciones contingentes?
• ¿Cuáles son los riesgos por el tipo de cambio? ¿Son importantes estos riesgos en el contexto de la situación económica general del país (aquellos países ya muy expuestos a los riesgos por tipo de cambio querrán probablemente controlar o limitar riesgos adicionales de este tipo).
• ¿Hay implicaciones fiscales? ¿Qué se puede hacer para evitar la elusión fiscal o que no se ofrezcan exenciones fiscales innecesarias?

• ¿Cuáles son las repercusiones generales para el desarrollo (tanto positivas como negativas)?

o Con antelación: será muy importante asegurarse que toda la financiación cumple las normas de financiación responsable, para impedir los daños y maximizar las posibles repercusiones positivas —normas como las dispuestas en la Carta de Financiación Responsable de Eurodad.
o Proceder a un seguimiento durante y después: es inaceptable contabilizar una inversión sólo en su punto inicial. Es preciso hacer un seguimiento a lo largo de la inversión (por ejemplo, si la inversión fracasa y acaba suponiendo costos añadidos para el gobierno, el balance general debe mostrar este impacto negativo).
o Estas consideraciones obvian el verdadero problema que es ¿por qué deberían esperar los receptores que un organismo controlado por los donantes, como el CAD sea el árbitro de preguntas como las que acabamos de plantear, sobre todo cuando ellos tienen tan poco que decir en las deliberaciones mantenidas hasta ahora sobre el TOSSD?

2. Para los donantes: ¿Evitar los malos incentivos?

En segundo lugar, desde la perspectiva de los donantes, el indicador TOSSD supone un enorme riesgo de promover malos incentivos, que podría mitigarse si se procede a una contabilización completa (que abarque toda la financiación), separada (que no intente sumar todos los datos y fijar un falso objetivo) y equilibrada (que reconozca los flujos negativos y los positivos).

• Una imagen completa implicaría un saneamiento de la AOD: reconocer que hay elementos que no encajan en el concepto de AOD —como contabilizar como AOD la ayuda a los refugiados, los gastos en educación o los costes adicionales derivados de la ayuda ligada al apoyo a las compañías donantes—. Se trata de costos que obviamente no deberían incluirse en la AOD ya que no implican una transferencia que tenga como fin último el desarrollo del país y son una consecuencia de decisiones políticas nacionales. Si se incorporan en TOSSD tendrían que superar la prueba de impacto sobre el desarrollo —y, obviamente, el coste adicional de la ayuda ligada no lo consigue—. También supondría un saneamiento de ‘Otros Fondos Oficiales’, un cajón que en la actualidad sirve como vertedero de los elementos que no pueden incorporarse en el concepto de AOD. (Sería muy útil contar con una contabilidad adecuada de los flujos oficiales sin un objetivo de desarrollo, como la ayuda militar, pero el concepto “otros fondos oficiales” no lo permite).
• Una contabilidad separada implicaría hacer una estimación de cada ítem por separado, evitando la tentación de sumarlos todos y obtener una cifra única de TOSSD. La separación evitaría el peligro de que el TOSSD se considere un objetivo que los donantes pretenden aumentar. Dado que muchos elementos presentan elementos positivos y negativos en sus balances, como se apunta arriba, no tiene sentido presionar al alza el TOSSD. Además, se corre el riesgo de una alteración masiva de los incentivos de la AOD. Si a los donantes que utilizan la AOD para apalancar las finanzas privadas obtienen un crédito de 1 USD de AOD más 20 USD de finanzas adicional “apalancadas” a través de TOSSD, supondrá un incentivo claro para gastar la AOD de esta forma. Ello a pesar de los problemas destacados arriba, y también del hecho de que 1 USD de AOD gastada en gasto público tradicional —como la educación, la salud y las infraestructuras— es, en mi opinión, más probable que apalanque la inversión privada.
• La contabilidad equilibrada reconocería que, por ejemplo, las inversiones privadas pueden suponer inicialmente una financiación adicional pero, a la larga, podría también suponer su salida del país. Los proyectos fallidos suponen costos. Ambas partes deben responsabilizarse de ello en el balance financiero.

Finalmente, se debería prohibir absolutamente cualquier intento de utilizar este indicador para contabilizar las contribuciones a los bienes públicos universales. Esto no tendría sentido a no ser que se incluyan también las contribuciones negativas a dicho concepto. ¿Por qué valorar, por ejemplo, las transferencias de los Países Bajos para apoyar los esfuerzos por mitigar las emisiones de CO2 de las centrales eléctricas chinas, sin compararlas con las emisiones de las centrales eléctricas de los propios Países Bajos? Se trata de una tarea importante pero, en mi humilde opinión, supera con mucho el mandato y las capacidades del CAD.

El problema con las sugerencias que planteo es que están muy alejadas del objetivo hacia el que quieren dirigir algunos donantes —por falta de visión— la agenda, que es la obtención de crédito para el apalancamiento de la financiación privada, sin considerar los riesgos o los potenciales resultados negativos. La cuestión es si el CAD está dispuesto a insistir en que el TOSSD sólo será conveniente si ofrece información de utilidad a los receptores y sanea la contabilidad de los donantes. El jurado continúa sopesando esta cuestión.

Artículo publicado originalmente en Eurodad: http://eurodad.org/arguing_the_tossd